Beleid met experimenteel en adaptief karakter

Is het IBP VP-programma in haar opzet geslaagd? Om gebieden en bestuurders de komende maanden te helpen bij het antwoord op deze vraag, heeft het PBL ‘de onderzoeksmethodiek voor het evalueren van transformerend leren en handelen’ ontwikkeld.

Door Lisa Verwoerd en Hiddo Huitzing (PBL)

Nederland staat voor een aantal forse, complexe maatschappelijke opgaven, zoals de energietransitie, het circulair maken van de economie of de verduurzaming van de landbouw. Opgaven die tegelijkertijd betrekking hebben op diverse domeinen – het sociale, economische en ecologische.

Zowel bij de oorzaken als bij de oplossing van de opgaven is een verscheidenheid aan actoren betrokken; van overheden, maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven tot inwoners. Deze complexe opgaven vragen om een andere wijze van beleidsvoering en in toenemende mate is dan ook sprake van interbestuurlijke en publiek-private samenwerkingen om deze opgaven het hoofd te bieden. Het beleid kent daarbij steeds vaker een meer verkennend, experimenteel en vooral adaptief karakter.

De nieuwe manier van beleidsvoering waar complexe opgaven om vragen, gaat gepaard met een behoefte aan daarbij passende vormen van  beleidsevaluatie, zoals lerend evalueren. Door het adaptieve karakter kan beleid inspringen op onvoorziene ontwikkelingen en kan het beleid worden bijgestuurd naarmate de inzichten over de werking van diverse maatregelen toenemen. Hiervoor is het nodig dat de betrokken partijen gedurende de looptijd van het beleid kennis op doen. Lerend evalueren biedt hiervoor de mogelijkheden.

Lerend evalueren in het Natuurpact
In lerend evalueren komen leren en evalueren samen: parallel aan de beleidsvoering- en programma uitvoering werken onderzoekers en beleidsbetrokkenen samen om het evaluatieonderzoek zó in te richten dat het de meest bruikbare en betekenisvolle inzichten biedt voor het beleidsproces. Daarbij is in het bijzonder aandacht voor het expliciteren van zaken die van doorslaggevend belang kunnen zijn voor doelbereiking maar die, door hun verankering in het gebruikelijke en alledaagse, zich makkelijk aan de waarneming onttrekken (zogenaamde systeembarrières en kansen).

Eerder onderzoek door het VU Athena Instituut (Verwoerd et al. 2017) naar de waarde van lerend evalueren voor het natuurdossier (uitgevoerd door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in kader van het Natuurpact) liet zien dat de evaluatie inhoudelijke en instrumentele kennis heeft opgeleverd. Kennis die gelijk toepasbaar was in de natuurbeleidspraktijk, zoals over de stand van zaken van de biodiversiteit in het Natuurnetwerk, over de effectiviteit van specifieke beleidsstrategieën en over het potentieel van provinciale beleidsplannen voor de opgaven.

Tevens onderschreef de lerende evaluatie het belang van de verbrede opgave: niet alleen harde natuurdoelen, maar ook maatschappelijke betrokkenheid en het verstevigen van de relatie tussen economie en natuur is belangrijk voor een robuuste Nederlandse natuur.
Ook had de evaluatie affectieve en netwerkwaarde: het beleidsnetwerk en het wederzijds vertrouwen tussen beleidsbetrokkenen was verstevigd door actieve deelname aan het evaluatieonderzoek. Provinciale en nationale beleidsmakers wisten elkaar beter te vinden en leerden samen over het natuurbeleid.

Tenslotte bleek de evaluatie tevens van politiek-strategische waarde: door de evaluatie door een onafhankelijke partij zoals het PBL uit te laten voeren waren de aanbevelingen geloofwaardig en droegen zij bij aan het bepalen van de natuurbeleidsagenda en zo aan de verdere verbreding van de natuurbeleidsambities.

De lerende evaluatie IBP Vitaal Platteland
Het PBL en het VU Athena Instituut voeren momenteel een lerende evaluatie uit van het interbestuurlijk programma Vitaal Platteland (IBP VP). De dubbele ambitie achter het programma IBP VP is het stimuleren van nieuwe manieren van werken en tegelijk de verschillende grote opgaven in het landelijk gebied geïntegreerd te helpen realiseren.
Het gaat daarbij om een diverse set opgaven die, in de woorden van de betrokkenen, vragen om forse en structurele veranderingen gericht op verduurzaming van de landbouw, gezonde ecosystemen, klimaatdoelstellingen, kwaliteit en leefbaarheid, bodem, waterbeheer en -kwaliteit en op een gezonde en veilige leefomgeving.

Om de betrokkenen bij het IBP VP te helpen leren en reflecteren en om op basis daarvan te kunnen evalueren of het programma in haar opzet slaagt, is eind mei 2020 het evaluatiekader ‘Onderzoeksmethodiek voor het evalueren van transformerend leren en handelen opgeleverd’.  Het kader is te gebruiken zowel als hulpmiddel voor reflectie en als evaluatie instrument, door zowel betrokkenen bij het IBP Vitaal Platteland als door de onderzoekers van het PBL en het VU Athena Instituut.

Transformerend leren en handelen: ambities, leervragen en acties
Het evaluatiekader en de bijbehorende onderzoeksmethodiek voor transformerend leren en handelen, eenvoudiger gezegd: voor lerend werken aan verandering, maakt reflectie op en evaluatie van het programma op drie samenhangende delen mogelijk:

a) de ambities van de betrokkenen, b) systeembarrières en kansen (zowel afgeleid uit de theorie als geformuleerd door betrokkenen in de vorm van leervragen in een Dynamische Leeragenda) en c) ondernomen acties en de resultaten daarvan in het licht van de ambities en leervragen.

De uitdaging voor betrokkenen bij het programma IBP Vitaal Platteland is om gewenste langetermijnveranderingen rond milieu, economie en leefbaarheid te verbinden aan een reeks van projecten en proeftuinen waar aan wordt gewerkt in vijftien gebieden.

Om in deze 15 gebieden  oplossingen voor een vitaal platteland faciliteren is het zaak deze te verbinden met gebiedsoverstijgende ontwikkelingen om kansen te identificeren en te grijpen en belemmeringen te slechten. Een belangrijke ontwikkeling in het kader van het werken aan een ‘vitaal platteland’ is het streven van de vier betrokken overheden om samen op te trekken en te opereren op dit terrein als ‘één overheid’.

De methodiek voor de lerende evaluatie is ontworpen om hierbij behulpzaam te zijn, door handvatten te bieden voor het analyseren van het programma IBP VP vanuit de ambities rond zowel het ideaal van een ‘vitaal’ platteland als ook rond het idee van ‘één overheid’. Inzichten hierin worden gaande het programma gedeeld met betrokkenen, om hier gezamenlijk op te reflecteren, en te evalueren of ambities, acties en resultaten onderling samenhangen en bijdragen aan het realiseren van de doelen op de langere termijn.

Bronnen